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    1. 新聞資訊

      News and Information

      關于“未批先建”行為處罰的爭議

      2018-02-26

        針對建設單位“未批先建”違法行為的行政處罰,環保部近日就之前存在爭議的法律法規適用問題,提出了新的解釋。按照環保部新公布的《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》(下稱《意見》),“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發現的,環保部門不予行政處罰。

        在實踐中,環保執法在“未批先建”違法行為的法律適用、追溯期限以及后續辦理環境影響評價手續上,一直存在爭議。律師陳國強在接受財新記者采訪時介紹,建設項目的環境管理條例在以往實踐中存在的爭議包括:首先, “未批先建”項目建成滿兩年后政府還應不應當給予行政處罰;其次,“未批先建”的項目被環保部門處罰之后,能不能繼續申請環評審批;如果 “未批先建”違法行為兩年內未被發現而且項目已投產,環保部門究竟應不應該針對 “未批先建”行為和“三同時”未驗收即投產的行為分別進行處罰。

        “三同時”是指新建、改建和擴建的基本建設項目、技術改造項目、自然開發項目,以及可能對環境造成污染和破壞的其他工程建設項目,其中防治污染和其他公害的設施和其他環境保護設施,必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。

        陳國強認為,環保部在《意見》中基本回應了上述爭議。其中包括,“未批先建”違法行為已滿兩年未被發現的,環保部門應不予行政處罰;建設單位主動補交環境影響報告書、報告表并報送環保部門審查的,有權審批的環保部門應當受理;另外,假設“未批先建”違法行為兩年內未被發現,環保部門則不應該對“未批先建”行為進行行政處罰,而應針對“三同時”未驗收即投產的行為進行處罰。

        《意見》引起了廣泛討論,有學者擔心,新出臺的解釋容易導致“未批先建”違法行為進一步增加。

        中國政法大學環境法學教授王燦發認為,新解釋有可能讓部分地方的環保部門對“未批先建”的企業選擇性執法,導致違法行為增加?!叭绻髽I‘未批先建’的行為兩年內因未被發現而免于行政處罰,一方面,政府容易對企業的違法行為睜一只眼閉一只眼,企業做環評的比率有可能降低;另一方面,環境影響評價法的執行力也降低了?!?br />
        王燦發說,要解決上述問題,檢察部門應對地方環保部門的瀆職行為進行查處,對未履行監督和執法職能的環保部門,檢察部門必須予以追究責任。同時,檢察院也可以提出環保公益訴訟,從而避免環境影響評價法出現失控的情況。另外,公眾監督和舉報也能推動環保法的執行。

        但他也表示,環保部新出臺的解釋符合行政處罰法的基準設定,設置兩年的時效期也符合實際的執法操作。根據行政處罰法第二十九條規定,違法行為若在兩年內未被發現,政府應不再給予行政處罰,法律另有規定的除外。

        陳國強也持類似的看法,他認為,此次環保部主要對環境影響評價法的疑難爭議問題予以明確,有利于統一執法尺度。同時,該項解釋改變了以往以建設項目環評審批為主的管理思路,有利于加大后續企業運營階段的環境監管力度。

        國家城市環境污染控制技術研究中心研究員彭應登表示,“未批先建”違法行為可進行兩種解讀,第一種為建設單位的蓄意行為。但同時也有相當一部分生產企業因為缺乏法律觀念而出現違法行為。他認為,如果建設單位沒有造成環境污染,且能在規定時間內提交環評報告并通過審核,那么環保部門強制性要求企業停止項目,拆除設施和建筑的執法手段極有可能造成新的資源浪費。

        彭應登認為,任何法規的制定和解釋都應動態性地進行解讀,現有的環保法規有可能是階段性的解決措施,但目的是杜絕企業的蓄意違法行為和減少企業的無意違法行為。他表示,如果要根除“未批先建”違法行為,還需通過簡化環評制度對環評制度進行根本性改革。

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